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审计研究报告学习宣传贯彻党的十九大精神推动审计工作改革创新与发展系列研究报告之九:国家审计推动“一带一路”建设的路径研究
   发布日期:2018-02-09

  内 容 摘 要

  习近平总书记在党的十九大报告中指出:要以“一带一路”建设为重点,推动全面开放新格局;要积极促进“一带一路”国际合作,努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,推进贸易强国建设,打造国际合作新平台,增添共同发展新动力。“一带一路”是新时代背景下,我国推动构建人类命运共同体、奉行互利共赢的开放战略的重要举措,对维护开放型世界经济体系,促进我国经济实现多元、自主、平衡和可持续发展具有重要意义。国家审计作为党和国家监督体系中的重要组成部分,应主动服务“一带一路”建设,在促进“一带一路”政策落实、提高资金绩效和推动沿线各国交流合作三个方面发挥积极作用。本文针对“一带一路”建设过程中政策落实跟踪审计、境外审计和公共投资审计面临的挑战,提出以下四点建议:一是积极开展“一带一路”相关政策落实跟踪审计,确保政策发挥实效;二是加强企业境外资产审计监督,防范和化解境外投资风险;三是公共投资审计与金融审计相结合,发挥综合审计效果;四是加强与沿线各国政府审计机关的交流和合作,形成审计合力。

  国家审计推动“一带一路”建设的路径研究

  2013年9月和10月,习近平总书记先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(以下简称“一带一路”)倡议,得到国际社会的高度关注和有关国家的积极响应。“一带一路”是新时代下我国推动构建人类命运共同体的重要举措,其以“共商、共建、共享”为原则,目标是与“一带一路”沿线国家构建利益共同体、命运共同体、责任共同体,核心是促进基础设施建设和互联互通,对接各国政策和发展战略,深化务实合作,促进协调联动发展,实现共同繁荣。2017年5月,“一带一路”国际合作高峰论坛的举行,将“一带一路”建设推到了新的高度。2017年10月,习近平总书记在党的十九大报告中指出,要积极促进“一带一路”国际合作,努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,推进贸易强国建设,打造国际合作新平台,增添共同发展新动力。国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分,应充分发挥服务“一带一路”建设的重要作用。

  一、“一带一路”建设中国家审计发挥的作用

  (一)国家审计是促进“一带一路”政策落实的重要保障。

  政策落实跟踪审计是国家审计的工作重点之一,通过加大审计监督力度,提高工作的预见性和主动性,为政策措施调整和完善提供参考。一是国家审计促进“一带一路”政策落实到位。“一带一路”国际合作高峰论坛最终形成的高峰论坛成果清单涵盖了政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通5大类,共76大项、270多项具体成果。为了落实这些成果,还需要有关部门制定一系列的财税支持政策、金融支持政策、投资贸易合作支持政策、海关支持政策、交通运输支持政策等。审计机关通过监督检查各地区、各部门落实“一带一路”政策的具体部署、执行进度等情况,确保政策落实到位。二是国家审计促进“一带一路”政策不断完善。有些部门和地区已经制定了推进地区共建“一带一路”行动计划或实施方案,比如2017年6月国家体育总局和国家旅游局共同制定的《“一带一路”体育旅游发展行动方案》(2017—2020年)、国家发展改革委和国家海洋局联合发布的《“一带一路”建设海上合作设想》、2017年7月国家发展改革委和国家能源局印发的《中长期油气管网规划》等规划类政策;湖南、广东、广西、河北、福建、成都和西安等沿线省市也制定了推进地区共建“一带一路”行动计划或实施方案等。国家审计通过监督调查“一带一路”建设过程中的新情况新问题,积极提出建议,推动政策不断完善。三是国家审计促进“一带一路”政策发挥实效。目前,“一带一路”进入全面建设阶段,相关规划、实施方案以及一系列财税、金融、产业、民生、区域发展等政策能否发挥实效,是实现“一带一路”建设目标的关键。国家审计以“一带一路”相关政策为关注重点,促进这些政策落实到位、不断完善和发挥实效。

  (二)国家审计是提高“一带一路”项目资金绩效的有力工具。

  “一带一路”建设国际合作以互联互通作为重点,以重大项目和重点工程为引领,推进公路、铁路、港口、航空、油气管道、电力、通信网络等领域合作,打造基础设施联通网络。“一带一路”国际合作高峰论坛产生的76项成果中有16项属于资金融通类成果,比如我国将向丝路基金新增资金1000亿元人民币,国家开发银行、进出口银行将分别提供2500亿元和1300亿元等值人民币专项贷款,用于支持“一带一路”基础设施建设、产能、金融合作。对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计监督是审计的法定职责。面对如此巨额的投资,审计应充分发挥“免疫系统”功能,当好公共资金的守护者,监督检查在项目建设过程中财政财务收支及相关经济活动的真实、合规、效益情况,及时反映趋势性、苗头性问题,防范各种经济风险,促进加强资金管理、优化资金结构、提高资金绩效。

  (三)国家审计是推动“一带一路”沿线各国交流合作的重要力量。

  “一带一路”建设以“共商、共建、共享”为原则,本着和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神推进合作。在具体实施的过程中,需要沿线各国的共同努力,承担共同的责任,抵御共同的风险,采取共同的行动,发出共同的声音。作为“一带一路”建设的倡议国,我国国家审计机关肩负着推动“一带一路”沿线各国交流合作的重任。2017年6月和7月,审计署联合商务部分别举办了两次面向“一带一路”沿线国家审计机关审计官员的审计研修班,共有“一带一路”沿线24个国家共52名审计人员参加。研修班不仅交流了各国审计的经验,为进一步合作打下坚实基础,同时也充分展现了我国的优秀传统文化和加强区域内多方合作的实力和决心。

  二、“一带一路”建设中国家审计面临的挑战

  (一)“一带一路”建设需要政策作保障,政策落实跟踪审计尚需同步跟进。

  习近平总书记在党的十九大报告中指出,要以“一带一路”建设为重点,推动全面开放新格局。以党的十九大精神为指引,“一带一路”建设目标的实现必须依靠合理有效的政策来引导。这些重大政策落实情况的跟踪审计是国家审计服务于“一带一路”建设、推动和完善国家治理的重要途径。2015年3月,国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,作为推进“一带一路”建设的纲领性文件,需要多方面政策配套才能实现。习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛上提出,要促进政策、规则、标准三位一体的联通。相关部门已逐步制定一系列政策推动“一带一路”战略的稳步发展,比如《国有企业境外投资财务管理办法》(财资〔2017〕24号)、《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》(国发〔2017〕39号)、《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》(国办发〔2017〕74号)等,对这些政策落实情况的跟踪审计是国家审计推动实现“一带一路”建设目标的重要保证。

  (二)境外资产规模大、风险多,境外审计难度加大。

  一是企业境外资产规模庞大。据国资委的数据显示,中央企业境外投资额约占我国非金融类对外直接投资的70%,已成为对外投资的主力军。今年上半年,我国企业对“一带一路”沿线47个国家投资66.1亿美元,比去年同期增加6个百分点。“一带一路”建设过程中,境外资产会进一步扩大。面对规模如此庞大的境外资产,对境外资产审计人员的数量、能力和效率都是很大的考验。二是境外资产面临诸多风险。“一带一路”是一项庞大的工程,延伸国内18个省,覆盖沿线60多个国家,穿越亚洲文明、伊斯兰文明、欧洲文明,沿线国家发展水平参差不齐,不同国家的制度、法律、文化之间也存在着差异。境外投资决策、金融投资、利益寻租、恶性竞争、政治与社会动乱等因素都会使境外资产面临诸多风险(具体见下表),这些风险使得境外资产审计难度加大。

  境外资产面临的风险汇总表

  风险类型

  主要定义

  具体内容

  政治风险

  由于政局变化、政权更迭、罢工、战争、政府不作为或乱作为等引起社会动荡而造成财产损失和人员伤亡的风险。

  沿线不少国家存在政治发展不成熟、法制不健全、安全形势堪忧、债台高筑等脆弱环节,危及“一带一路”相关建设项目的顺利推进。

  经济风险

  由于国家和社会一些大的经济因素变化带来的风险,如经济危机、金融危机、大宗商品价格震荡、石油危机、通货膨胀等。

  世界经济逐步复苏,国际投资呈现出持续增长态势,但全球贸易保护主义蔓延,全球债务水平居高不下。部分沿线国家经济发展水平有限,财政支付能力较低。

  社会风险

  由于过失行为、不当行为及故意行为对社会生产及人们生活造成损失、危及社会稳定和社会秩序的风险。

  穿越亚洲文明、伊斯兰文明、欧洲文明,沿线各国在民族宗教和社会文化方面与国内存在较大差异,中资企业在人员雇佣、劳资关系等方面往往面临很高的进入门槛和适应成本。

  风险类型

  主要定义

  具体内容

  经营风险

  因经营方面的原因给企业带来不利影响的可能性。

  涉及决策风险、建设运营风险、财务风险、合同风险、组织协调风险等。

  法律风险

  违反法律、法规、制度及规范带来的风险。

  涉及违反本国、所投资国、第三国的法律、法规、制度、规范,违反世界交易规则、贸易规则等。

  (三)基础设施建设的规模扩大,公共投资审计的任务加重。

  “一带一路”涉及沿线地区道路、桥梁、港口、机场等基础设施建设,加上电网、通讯网、油气管网等互联互通项目,需要大量的资金投入。“一带一路”国际合作高峰论坛中指出,我国将向丝路基金新增资金1000亿元人民币,国家开发银行、进出口银行将分别提供1000亿元和300亿元等值人民币专项贷款,用于支持“一带一路”基础设施建设。面对这些投资,项目建设资金管理是否规范、工程质量是否达标和投资效益等问题将会成为公共投资审计关注的重点。此外,投资审计与金融审计的结合度提高。“一带一路”中投资的基础设施项目大多带有公共产品属性,社会效用较高,但投资周期长,需要发挥开发性金融的力量,拓宽金融合作领域,创新金融服务方式。用于支持“一带一路”基础设施建设、产能、金融合作的丝路基金、国家开发银行和进出口银行提供的专项贷款、金融机构开展的人民币海外基金业务,都离不开金融创新的支持。

  三、国家审计服务于“一带一路”建设的路径

  (一)积极开展“一带一路”相关政策落实跟踪审计,确保政策发挥实效。

  截至2017年5月,“一带一路”已得到100多个国家和国际组织的响应,我国先后与沿线国家和国际组织签署了50多份“一带一路”政府间合作协议。在“一带一路”建设过程中,国家审计应积极关注相关政策的落实情况,推动“一带一路”国家战略目标的实现。重点关注与“一带一路”建设紧密相关的政府部门,是否根据纲领性文件《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》制定本部门规划及配套政策。相关地方政府部门是否科学制定规划和实施意见,是否存在利用“一带一路”战略盲目上项目、忽视投资的经济效益和社会效益,造成新的潜在投资风险的问题。国有企业等政策落实主体在投资、生产和经营等环节是否充分考察市场环境、合理规避风险因素,是否在“走出去”的过程中助推“一带一路”建设目标的实现。关注在创新国际合作过程中出现的新情况、新问题,是否坚持“三个区分开来”,保护改革创新者干事创业的积极性。

  (二)加强企业境外资产审计监督,防范和化解境外投资风险。

  审计机关对企业境外资产的审计,应重点关注境外资产的运营情况,查处严重违纪违法问题和经济案件线索,揭示和反映国有资产流失比较严重的问题,关注国际合作中国有权益的保护,促进企业境外资产的保值增值。近日,为了进一步推进“一带一路”建设,引导和规范企业境外投资方向,促进企业合理有序开展境外投资活动,国务院办公厅于2017年8月转发国家发展改革委、商务部、人民银行和外交部共同发布的《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》,意见中明确指出了六类鼓励开展的境外投资,五类限制开展的境外投资和五类禁止开展的境外投资,此意见以及配套政策措施将是“一带一路”建设中境外投资审计的有力抓手。

  境外资产审计应重点关注境外“一带一路”投资项目是否合规,项目投入、产出是否符合预期,关注境外投资项目债务利息负担、投资回收的现金流管理是否安全。对境外企业向母公司报送的财务会计报告的真实性、完整性、准确性进行复核。关注境外企业是否违反我国法律规定从事高风险的金融投资业务,关注境外企业对金融风险敞口的管理情况。关注境外企业负责人或其他管理人员由于玩忽职守、贪污腐败、利益寻租等违法活动导致国有资产流失的情况。审计机关对境内母公司管理境外资产情况进行审计,可依托对境内母公司领导人员的任期经济责任审计,并视情况开展对境外子公司的延伸审计,实现境内境外审计一体化。审计机关通过对境内母公司开展对境外子公司的监督检查、考核评价、内部控制审计、经济责任审计等职责履行情况的审计,可有效实现对境外资产审计监督的职能。

  (三)公共投资审计与金融审计相结合,发挥综合审计效果。

  “一带一路”涉及大量基础设施建设和金融投资,审计中应充分考虑金融审计和公共投资审计的特点,努力做到有机结合,发挥综合效果。金融审计要关注于对中央财政资金、金融性资金及外汇储备资金中涉及“一带一路”建设的专项资金进行跟踪审计。检查各项资金是否按照国家有关规定管理使用,有无违法违规问题;促进资金整合并发挥效益,对闲置不能形成有效支出的,要在揭示问题的基础上,积极提出建议,推动专项资金统筹安排。保障“一带一路”资金的安全性和完整性,揭示和防范金融风险。公共投资审计关注于保障每笔资金用在“一带一路”项目中,督促相关单位加强资金和项目管理,提高投资效益,为“一带一路”提供建设性意见。首先,要建立金融审计和投资审计的联动机制,创建“一带一路”审计的新平台,整合审计资源,形成监督合力,避免互相割裂,各自为战。其次,要充分发挥审计人员的主观能动性,根据“一带一路”审计的实际情况以及每个具体审计项目时空状态的不同,创新两类审计技术方法上的结合。

  (四)加强沿线各国政府审计机关的交流和合作,形成审计合力。

  “一带一路”沿线涉及60多个国家,其中大多是处于经济发展上升期的新兴经济体和发展中国家,开展互利合作的前景广阔。在此背景下,虽然沿线各国的治理目标、模式、手段和方法不同,但各国共同追求的是实现国家良好治理。“一带一路”建设致力于共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体、责任共同体。因此,要进一步加强与沿线各国政府审计机关的交流和合作。积极构建多层次沟通交流机制,研究推进“一带一路”政府审计合作的实施方案,充分发挥现有的亚洲审计组织、世界审计组织等双边机制作用,协调各国审计标准,指导各国审计实务,达成跨国审计新共识。举办“一带一路”国际审计交流会和国际研修班,促进各国审计人员相互交流和学习,提高审计人员的专业技能和职业素养。沿线各国可以根据本国的现状,互相借鉴别国审计模式的长处,改革和创新国家审计模式。比如目前,许多国家都重点关注环境保护问题,“一带一路”部分沿线国家已制定了有关环境审计的法律法规和审计规范,环境资源绩效需要沿线各国政府审计机关联合起来,发挥审计合力,共同服务于“一带一路”建设。