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审计研究报告学习宣传贯彻党的十九大精神推动审计工作改革创新与发展系列研究报告之十一:完善审计结果运用机制研究
   发布日期:2018-02-09

  内 容 摘 要

  党的十九大提出改革审计管理体制,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,增强监督合力。审计结果运用是审计在党和国家监督体系中充分发挥作用、增强监督合力的核心环节。完善审计结果运用机制是《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》规定的八项主要任务之一,也是新时期审计工作改革创新的主要内容之一。当前,进一步完善审计结果运用机制可以从以下三个方面着力:一是完善并严格执行重要审计情况报告制度,优化审计报告结构,提高审计报告质量,提高审计结果在党和国家监督体系中的重要作用。二是建立健全审计发现问题整改机制,提高审计监督促进完善相关制度的效果。三是进一步加大审计结果公告力度,推动公开问责,发挥审计震慑作用和溢出效应。

  完善审计结果运用机制研究

  党的十九大提出,改革审计管理体制,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力。完善审计结果运用机制是改革审计管理体制的重要内容,也是《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(以下简称“《框架意见》”)规定的八项主要任务之一,是保障审计机关依法独立行使审计监督权,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用的“最后一公里”,也是新时期审计工作改革创新的主要内容之一。围绕“更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”这一总目标,突出“坚持和加强党的全面领导”这一基本原则,进一步完善审计结果运用机制对构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,增强监督合力有重要意义。

  一、完善并严格执行重要审计情况报告制度,提高审计结果在党和国家监督体系中的重要作用

  (一)完善并严格执行审计署重要审计情况报告制度。

  党的十九大指出,坚持党对一切工作的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。《框架意见》明确指出,加强党对审计工作的领导,严格执行重要审计情况报告制度。目前,审计署重要审计情况报告遵循的制度以审计署内部制度规定为主,向党中央报告的审计结果主要以重要信息要目、审计要情、值班简报以及党中央交办的事项为主。建议从进一步加强党对审计工作的领导的角度出发,进一步完善并严格执行审计署重要审计情况报告制度,丰富审计结果向党中央报告的内容。同时,注重区分向党中央报告和向全国人大常委会、国务院报告的内容和方式,重点报告根据党中央重大决策形成的综合性审计结果分析材料,涉及全局的重点审计项目结果、省部级主要领导干部经济责任审计结果等。

  围绕党中央的中心工作,构建以计划管理为切入点将审计纳入党统一指挥的监督体系。如围绕党的十九大提出的“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”的要求,安排相应审计项目,并每年向党中央报告涉及三大攻坚战的重大政策措施落地、重要改革进展等总体性、综合性情况,供党中央决策参考。又如,根据2017年4月中共中央组织部印发的《关于进一步规范党费工作的通知》(组电明字〔2017〕5号)中提出的试行党费审计制度要求,受其委托,可开展不同层级的党费审计试点。

  (二)完善审计发现党员领导干部涉嫌违纪问题线索向党组织报告制度。

  《中国共产党党内监督条例》规定:“审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索,应当向同级党组织报告,必要时向上级党组织报告,并按照规定将问题线索移送相关纪律检查机关处理。”根据该规定,并结合保密等实际工作需要,审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪问题线索后,向党委和行政主要负责人和纪律检查机关主要负责人报告。建议进一步研究完善审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索报告制度,进一步落实《条例》规定的向“党组织”报告的要求,并探索研究“必要时向上级党组织报告”的要求。在实际审计工作中,对审计发现党的领导干部涉嫌“违纪”和“违法”问题线索界限不明确时,进一步研究向党组织报告、纪律检查机关移送、司法和公安机关直接移送之间的制度安排。

  (三)提升以满足需求为导向的审计报告质量,提高审计结果作为考核、任免、奖惩领导干部依据的参考程度。

  目前,全国各级审计机关基本建立起了与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制,工作协调机制运转有序高效。目前存在的突出问题是审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合程度有待进一步提高,审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的依据的参考程度有待进一步提高。具体表现在:经济责任审计的定责运用容错纠错机制不够充分;少数审计反映问题的数量、性质不能较直观地反映领导干部需要承担的实际责任大小,如审计发现某领导干部需要负直接责任的问题较多,但由于这些问题过于琐碎,该领导干部需要承担的实际责任不大,对该领导干部履行经济责任情况的整体评价影响有限;领导干部需要承担的主观、客观责任划分难度较大等。各级党委及组织人事部门在考核、任免、奖惩领导干部时对审计反映情况的参考程度有待进一步提高。

  为了解决上述问题,基层审计机关进行了积极的探索。如某省审计机关探索实践了向组织人事部门“画像口头报告制度”,在向有关部门提交审计报告的同时,向组织人事部门领导班子口头报告审计机关对被审计单位主要负责人的认识,将在审计中发现的个性化的、不宜在审计报告反映的活情况口头报告给组织人事部门领导班子,供其参考。典型报告内容如被审计单位负责人履职尽责情况与被审计单位特点的匹配程度,被审计单位主要负责人的性格特点等。其他地方审计机关也进行了相关的探索。该类做法虽然对审计报告的内容进行了一定程度的补充,但弊端非常明显,主观性和随意性较强,不符合审计客观性、规范性要求,不符合提高审计结果参考程度的改进方向。

  因此,建议以优化审计报告结构,提高审计报告质量为重点,增强对领导干部经济责任评价的整体性和精准度,并加强与相关部门在审计报告形成阶段的会商,提高审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的依据的参考程度。同时,及时纠正地方审计机关在探索提高审计结果参考程度实践中的不规范做法。

  二、进一步完善审计整改机制,提高审计监督促进完善相关制度的效果

  《框架意见》明确了对审计发现问题的整改主体,规定领导干部经济责任审计发现问题的整改情况纳入所在单位领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核,明确了整改不力约谈和问责制度。2017年7月5日,国务院常务会议指出,要构建长效机制,有效遏制屡审屡犯现象,坚决杜绝整改造假;要加大督查力度,对整改不力和不作为、乱作为的要严肃问责。落实领导干部经济责任审计发现问题的整改情况纳入所在单位领导班子民主生活会的规定,关键是要和2017年初中央印发的《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》结合起来,严格落实“经审计发现重要问题专门召开民主生活会,及时剖析整改”规定。建议对县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会落实该规定的情况进行深入调研,了解该规定的实际执行情况,以便于进一步落实整改责任,推动整改落实。根治“屡审屡犯”和“整改造假”,建议从以下几个方面入手:

  一是从制度入手,加大对审计决定落实整改的处理力度,对不落实审计决定、不整改问题的用法律和制度来制约,把“权力”放在“阳光”下,置于监督中,加大对整改不到位的相关单位及领导追责问责力度。完善并用好与被整改不力、屡审屡犯的被审计单位主要负责人进行约谈制度。

  二是进一步建立健全审计发现问题整改长效机制。对审计机关提出的审计建议,由各级党委政府责成财政、发展改革等部门深入研究,从推进改革、完善体制、机制和制度等方面提出对策,真正起到治标也治本的效果。

  三是进一步集成审计结果,增强审计反映问题的综合性,梳理总结多年审计报告问题,通报被审计单位主管部门,促进被审计单位和主管部门切实解决问题。以审计报告为基础,对同类审计项目进行综合分析研判,通过统计分析、比较分析等方法,发现共性问题,总结提炼出普遍性的规律。例如政策跟踪审计,把近几年开展的政策跟踪审计报告进行对比、研究分析,然后形成一个具有普遍意义的审计结果,供党和政府和有关部门参考,进一步拓展提升审计结果运用层次。

  四是加强审计整改的后期监督,两个月整改期限过后仍未整改完成的,要继续监督整改,直至整改完成,避免发生前紧后松的情况,使审计结果切实转化为社会经济效益。

  五是加大对以往审计发现问题的整改情况的督促检查力度,将以前年度审计发现问题的整改作为审计重点之一。对整改完成情况较好的单位,以典型案例等形式向有关部门反映,并向社会公告。对整改完成情况较差的单位,加大对整改情况的检查力度,必要时通过向社会公告等形式督促其加大整改力度。如有的省级审计机关对审计对象近三年的审计发现问题整改情况进行汇总分析,对整改完成情况较差的审计对象进行专门的督促检查,有力地推动了整改的落实,取得了较好的效果。

  三、进一步完善审计结果公告机制,满足公众需求

  当前,部分地方审计机关存在审计结果公告力度不大,审计结果公告不够详实,不能满足公众对审计结果公告的期待,不能充分反映审计结果等问题。如某省会城市审计局2016年,共实施审计项目83个,通过市人民政府公报和门户网站向社会公告审计结果21项,比例为25%,如果将范围扩大到全市审计机关,这个比例有可能还要降低。区县审计局作为最基层的审计机关,对审计结果公告顾虑更多、更谨慎。在一定程度上存在越到基层审计机关,审计结果公告力度越小的“倒挂现象”。缺乏有力的审计结果公告,地方审计机关审计结果的运用效果会打折扣,无法满足社会公众对审计结果的需求,也无法发挥审计结果公告的倒逼作用,最终影响审计整改的效果和审计监督作用的充分发挥。

  随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施,审计机关特别是省以下审计机关面临的涉及信息公开的行政诉讼和行政复议有可能显著增加,部分审计机关面临着如何正确应对激增的此类诉讼和复议的挑战。审计结果公告是审计机关信息公开的核心内容,同时也是最敏感的内容之一。为了更加有效地应对涉及审计结果的行政诉讼和行政复议,审计机关应在依法依规的基础上,加大审计结果公告的力度,丰富审计结果公告形式,进一步充分运用审计成果。

  同时,建议充分发挥审计查出问题发挥震慑效应和约束效应,充分发挥审计机关反映被审计单位好的经验做法的示范借鉴作用。同时推动公开问责,发挥审计震慑作用。借鉴相关部门对查出问题处理的做法,如财政部依法公开处理新能源汽车骗取补贴问题,公开对骗取补贴的行为进行罚款,推动有关部门取消相关企业资格,追究有关人员责任。再如环保督查查出问题的公开处理,在社会上也引起了良好反响。公开处理有利于强有力地推动被审计单位和有关部门加强整改、完善相关制度,也有利于发挥审计“伤其十指不如断其一指”的震慑效应。